Introduzione
Da diversi anni la mobilità urbana è oggetto di profonde trasformazioni determinate dal ritmo accelerato delle innovazioni tecnologiche introdotte nel settore e da una crescete attenzione dei cittadini alla sostenibilità ambientale e alla salubrità delle aree urbane, a cui sono connessi cambiamenti nelle modalità di fruizione dei servizi di mobilità da parte delle diverse tipologie di utenti. In un ambiente così dinamico, che richiede un aggiornamento continuo per stare al passo con le trasformazioni del contesto, l’emergenza climatica e la pandemia di Covid-19 sono intervenute in maniera dirompente stimolando la riflessione sull’attuale paradigma insediativo che pone grandi concentrazioni urbane al centro di flussi di mobilità intensi e diffusi. In questo quadro, l’Unione Europea ha individuato il Piano Urbano di Mobilità Sostenibile (PUMS) quale strumento strategico per i comuni e le città metropolitane, per affrontare le sfide della mobilità urbana di persone e merci, conciliando la lotta al cambiamento climatico e la sostenibilità ambientale con le esigenze di mobilità dei territori, considerando un orizzonte temporale decennale (Comunicazione della Commissione Europea COM 2009/490). Redigere il PUMS significa quindi dare avvio ad un processo complesso di pianificazione della mobilità e dei trasporti, in grado di elaborare soluzioni innovative e sostenibili dal punto di vista finanziario, sociale ed ambientale, per rispondere alle dinamiche endogene ed esogene che influenzeranno l’assetto del territorio negli anni a venire. Il presente Vademecum vuole essere uno strumento agile, di supporto a comuni e città metropolitane italiane nella redazione del PUMS. A tal fine, dopo aver brevemente richiamato la definizione di PUMS, il Vademecum presenta una serie di indirizzi operativi per la sua redazione a partire dai passi procedurali previsti dalle Linee guida italiane stabilite dal Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del n° 397 4 agosto 2017 recante “Individuazione delle linee guida per i piani urbani di mobilità sostenibile, ai sensi dell’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257” (poi aggiornato con Decreto n° 396 del 28 agosto 2019)1 ed in particolare dall’Allegato 1 intitolato “Procedure per la redazione ed approvazione del Piano Urbano di Mobilità Sostenibile”. Gli indirizzi operativi sono descritti mettendo in luce i punti più critici, cui prestare maggiore attenzione, e poi riassunti in schemi grafici che scompongono il singolo passo procedurale in attività disposte in sequenza logico-temporale. Nell’inquadramento dei singoli passi procedurali si fa anche rifermento alla seconda edizione delle Linee guida europee (ELTIS, Guidelines. Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan, 2nd edition, ottobre 2019), per precisare la rilevanza del singolo passo all’interno dell’intero processo di pianificazione e richiamare eventuali specifici suggerimenti. Infine, gli indirizzi operativi valorizzano l’esperienza di comuni e città metropolitane italiane che si sono già dotate del PUMS, segnalando per ciascun passo procedurale alcune best practice. Tali best practice sono state individuate tra i PUMS che hanno ottenuto il punteggio migliore nello specifico passo procedurale secondo la valutazione formulata dall’Osservatorio nazionale sulle politiche per il Trasporto Pubblico Locale, entro maggio 2021. A partire dalla valutazione dell’Osservatorio, che si concentra sul rispetto della normativa sopra citata, le best practice riportate in questo Vademecum mettono in luce per ciascun passo procedurale alcuni aspetti distintivi della redazione del singolo PUMS che costituiscono degli elementi valutativi premianti, di originalità, legati alle modalità con cui le specificità del contesto sono state considerate nell’implementazione del processo di pianificazione. Chiude il Vademecum un paragrafo dedicato all’aggiornamento del PUMS, che le suddette Linee guida italiane prevedono debba svolgersi con cadenza almeno quinquennale.
Il PUMS
Le Linee guida italiane forniscono una descrizione puntuale del PUMS, specificando la portata dello strumento e i soggetti chiamati a redigerlo. Nella Premessa dell’Allegato 1 al D.M. 397/2017 si precisa infatti che per le città metropolitane, i comuni e le associazioni di comuni con più 100.000 abitanti, le Linee guida italiane stabiliscono l’obbligo di adozione del PUMS (art.3, comma 1 del D.M. 397/2017 e s.m.i.). Al di là di tale obbligo, numerosi comuni hanno redatto o stanno redigendo il PUMS, riconoscendo l’efficacia del nuovo approccio alla pianificazione strategica della mobilità urbana sostenibile che tale strumento promuove e che il presente Vademecum intende contribuire a diffondere. Inoltre, per le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, non ricompresi nel territorio di città metropolitane l’adozione del PUMS è anche una condizione indispensabile per accedere ai finanziamenti statali destinati a nuovi interventi per il trasporto rapido di massa e per la mobilità ciclistica.
Le Linee guida italiane costituiscono il principale riferimento normativo da seguire per la redazione del PUMS e sono costituite da:
a) procedura uniforme per la redazione e approvazione dei PUMS, articolata in 8 passi procedurali e definita nell’Allegato 1 al D.M. 397/2017 e s.m.i.;
b) individuazione delle strategie di riferimento, degli obiettivi macro e specifici, dalle azioni e dagli indicatori da utilizzare per il monitoraggio, secondo l’Allegato I1 al D.M. 397/2017 e s.m.i.
Più in generale, le Linee guida europee concepiscono il PUMS come uno strumento utile a migliorare la qualità della vita, individuando nei cittadini e nelle esigenze di mobilità del territorio il fulcro della pianificazione della mobilità sostenibile. A tal fine identificano alcuni principi ispiratori, da considerare con particolare attenzione ai fini di una pianificazione ottimale, a cui si rinvia. In questa sede, ci limitiamo a sottolineare in particolare la necessità di:
- Integrare le diverse modalità di trasporto;
- Coinvolgere la cittadinanza e i portatori di interesse per una visione condivisa;
- Valutare lo stato attuale del sistema di mobilità e stimare ex-ante l’impatto delle azioni e degli interventi proposti;
- Effettuare un monitoraggio continuo degli interventi, valutando la reale l’efficacia delle azioni intraprese ed apportare eventuali correttivi.
Il PUMS è uno strumento di pianificazione strategica che, in un orizzonte temporale di medio-lungo periodo (10 anni), sviluppa una visione di sistema della mobilità urbana (preferibilmente riferita all’area della Città metropolitana, laddove definita), proponendo il raggiungimento di obiettivi di sostenibilità ambientale, sociale ed economica attraverso la definizione di azioni orientate a migliorare l’efficacia e l’efficienza del sistema della mobilità e la sua integrazione con l’assetto e gli sviluppi urbanistici e territoriali.
Indirizzi operativi per la redazione del Pums
La presentazione degli indirizzi operativi per la redazione del PUMS si basa sui passi procedurali previsti dalle Linee guida italiane, che delineano un processo di pianificazione che può essere suddiviso in 2 blocchi principali: attività preliminari e vera e propria redazione del PUMS.
Le attività preliminari sono definite nei passi procedurali dedicati a:
- Definizione del gruppo interdisciplinare/interistituzionale di lavoro
- Progettazione del processo partecipato.
Queste attività devono essere precedute da un’accurata stima, da parte dell’amministrazione che redige il PUMS, delle risorse finanziarie disponibili e potenzialmente attivabili per portare a termine sia il processo di pianificazione del PUMS che la sua implementazione. A cavallo tra le attività preliminari e la redazione dal PUMS si colloca la definizione dell’area di Piano, che pur non essendo inquadrata come passo procedurale a sé stante, è un’attività cruciale delle prime fasi della pianificazione.
La redazione del PUMS si articola poi in quattro passi procedurali ben definiti:
- Predisposizione del quadro conoscitivo
- Definizione degli obiettivi
- Costruzione dello scenario di piano
- Definizione del piano di monitoraggio
Di seguito, gli indirizzi operativi di ciascun passo procedurale sono presentati secondo l’ordine sopra delineato.
Le Linee guida italiane prevedono altri due passi procedurali:
- Valutazione ambientale strategica (VAS)
- Adozione ed approvazione del PUMS
Per questi due passi specifiche procedure sono previste dalla normativa nazionale e regionale nonché dai regolamenti dell’amministrazione che redige il PUMS, ai quali anche le Linee guida italiane rinviano e per i quali questo Vademecum non presenta quindi indirizzi operativi dettagliati. Ci si limita qui a ricordare che:
- La VAS deve accompagnare tutto il percorso di pianificazione del PUMS fino alla sua approvazione, valutando caso per caso l’assoggettabilità alla procedura di VAS di specifiche parti del Piano;
- Le Linee guida italiane consigliano di pubblicare per 30 giorni il PUMS adottato dalla Giunta comunale o metropolitana, affinché cittadini e stakeholder possano presentare eventuali osservazioni a cui rispondere con opportune controdeduzioni nel testo del PUMS da presentare per l’approvazione da parte del Consiglio comunale o metropolitano.
Definizione del gruppo interdisciplinare/interistituzionale di lavoro
Il gruppo di lavoro è il soggetto a cui le Linee guida italiane affidano tutto il processo di pianificazione del PUMS, inclusa la gestione dei processi di partecipazione di cittadini e stakeholder. L’amministrazione che intraprende la redazione del PUMS – comune o città metropolitana – è quindi chiamata a definire innanzitutto la composizione del gruppo di lavoro.
In linea generale, la composizione del gruppo di lavoro deve mantenere la numerosità dei soggetti partecipanti ad un livello gestibile. È possibile prevedere un gruppo di lavoro «ristretto» che segue l’intero processo di pianificazione e diverse configurazioni di gruppo di lavoro «allargato» che coinvolge un numero maggiore di soggetti in relazione a specifiche tematiche. Inoltre, il gruppo di lavoro non deve essere considerata una struttura rigida bensì, una volta definito il nucleo iniziale, il gruppo di lavoro può allargarsi per rispondere alle esigenze che emergono lungo il processo di pianificazione. Come risulta anche dalle Linee guida italiane, un gruppo di lavoro efficace è costituito da soggetti interni ed esterni all’amministrazione. A tal fine, l’amministrazione deve innanzitutto analizzare le proprie competenze interne. Tale analisi è funzionale in primis a identificare tutti i soggetti interni da coinvolgere in quanto settori dell’amministrazione interessati all’elaborazione del piano in senso stretto (es. urbanistica, mobilità, ambiente, turismo, polizia municipale, attività economiche, ufficio di bilancio, ecc.) e in grado di supportare la partecipazione di cittadini e stakeholder (es. comunicazione, ecc.). Una particolare attenzione merita la figura del Mobility Manager d’area, prevista per i comuni delle città metropolitane, i comuni capoluogo di regione e di provincia e per i comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti3 qualora nel proprio territorio siano presenti aziende tenute ad adottare il Piano spostamenti casa lavoro, ovvero aziende con più di 100 dipendenti. Tra i soggetti interni da coinvolgere obbligatoriamente nel gruppo di lavoro per la redazione di un PUMS comunale figura quindi il Mobility Manager di area. Nel caso di un PUMS metropolitano sarà necessario coinvolgere obbligatoriamente il Mobility Manager di area del comune capoluogo di città metropolitana e tutti i Mobility Manager d’area dei comuni nel cui territorio sono ubicate aziende con più di 100 dipendenti. Inoltre, l’analisi delle competenze consente di individuare eventuali carenze e le modalità attraverso cui dotarsi di esperti esterni per colmarle (es. tecnici esterni, università e centri di ricerca, agenzie di comunicazione), tenuto conto delle risorse disponibili per la pianificazione. Oltre ad acquisire esternamente competenze su specifiche tematiche o attività, le Linee guida italiane indicano tra i soggetti esterni da coinvolgere anche i comuni contermini e le conurbazioni dei comuni ove si svolge un servizio di trasporto pubblico locale. Più in generale, un adeguato coinvolgimento di altri soggetti esterni interessati direttamente o indirettamente al PUMS, richiede di definire in via preliminare l’area geografica di Piano, ovvero il perimetro geografico oggetto della pianificazione tenuto conto, da un lato, dei confini geografici entro i quali l’amministrazione che redige il PUMS è responsabile e, dall’altro, degli effettivi flussi di mobilità. Inoltre, le Linee guida europee suggeriscono che il perimetro geografico più idoneo sia concordato con cittadini e stakeholder. Allo stesso tempo la figura del Mobility Manager è stata recentemente rafforzata dal Decreto del Ministero della Transizione Ecologica del 12 maggio 2021 “Modalità attuative delle disposizioni relative alla figura del mobility manager”, adottato di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili. Si rinvia a tale decreto per la più completa definizione di Mobility Manager aziendale, d’area e scolastico.
BEST PRACTICE
Città Metropolitana di Bologna
Per la pianificazione della mobilità sostenibile, la Città metropolitana di Bologna ha collaborato con il Comune di Bologna e con le 7 Unioni di Comuni presenti sul territorio della Città metropolitana. Il processo di redazione del PUMS è stato gestito da un gruppo di lavoro molto articolato. Il lavoro si è svolto sotto il coordinamento interistituzionale dei rappresentanti politici – nelle figure del Sindaco della Città metropolitana, del Consigliere delegato alla Mobilità sostenibile della Città metropolitana, dell’Assessore alla mobilità ed infrastrutture del Comune di Bologna e dell’Assessore Urbanistica, Edilizia privata, Ambiente del Comune di Bologna – affiancati dai Direttori generali della Città metropolitana e del Comune di Bologna, dal Capo di gabinetto della Città metropolitana e dal Segretario generale della Città metropolitana e del Comune di Bologna. Dal punto di vista operativo, il coordinamento generale è stato assicurato da un team interistituzionale che oltre alla Città metropolitana ha visto il coinvolgimento del Mobility Manager di area, della locale Agenzia per la Mobilità e di un esperto esterno in rappresentanza della società di consulenza affidataria dell’incarico di redazione del PUMS. Il processo di pianificazione è stato supportato un Comitato Scientifico interdisciplinare composto da cinque docenti universitari esperti in diversi temi di interesse del PUMS (mobilità e pianificazione dei trasporti; ambiente; energia; geografia economica e pianificazione territoriale) e implementato da un team multidisciplinare che ha riunito le competenze presenti nei diversi settori delle amministrazioni locali (Urbanistica; Mobilità; Statistica e programmazione; Sicurezza stradale e Piani Particolareggiati del traffico e del centro storico; Studi, Comunicazione e Controllo; Attività produttive; Sviluppo economico; Ciclabilità; Pianificazione; TPL; Progettazione; Polizia Municipale; Assistenza giuridica; Sistemi Informativi Territoriali; Nuove infrastrutture di trasporto pubblico di massa; Disability Manager; Modellistica e valutazione scenari/Nuovi interventi urbanistici; Sosta e Parcheggi) e quelle di consulenti esterni specializzati nella pianificazione dei trasporti e della mobilità, nella comunicazione delle trasformazioni urbane e nella partecipazione civica.